Gujarat ou Tamil Nadu : 

Lequel est l'État modèle de l'Inde?

Christophe Jaffrelot

Le ralentissement économique que connaît actuellement l'Inde, et le chômage chronique dont souffre sa jeunesse, rendent la quête d'un modèle économique plus pressante que jamais. La trajectoire du Gujarat avait été présentée par Narendra Modi comme un "modèle" lorsqu'il était à la tête de l'Etat entre 2001 et 2014, notamment lors de la campagne électorale de 2014. En revanche, le Tamil Nadu est aujourd'hui présenté comme le symbole d'un "modèle dravidien" alternatif. Comment les deux se comparent-ils ?

Plus riche qu'un État moyen, mais plus ou moins égalitaire

En termes de taux de croissance, le Gujarat et le Tamil Nadu, avec environ 8 % en 2023-24, sont au coude à coude. En termes de revenu par habitant également, avec respectivement 1,8 et 1,6 lakh de roupies ( , le Gujarat est plus riche que la plupart des autres États indiens. Mais il convient de désagréger ces données et d'examiner le niveau d'inégalité pour approfondir la comparaison.  

Si l'on se réfère aux critères de la Banque mondiale, en 2023, dans nos deux États  de référence, la proportion de personnes vivant sous le seuil de pauvreté (1 059,42 roupies par mois en zone rurale et 1 286 roupies par mois en zone urbaine) était respectivement de 5,8 % au Tamil Nadu et de 21,8 % au Gujarat. De même, en 2022-23, les dépenses de consommation mensuelles par habitant du Gujarat s'élevaient à 6 621 roupies, loin de celles du Tamil Nadu, qui s'élevaient à 7630 roupies .

Les niveaux de pauvreté dépendent en partie des niveaux de salaire. En 2022-23, le salaire journalier moyen des hommes travaillant dans les zones rurales en tant “qu'ouvriers non agricoles" était beaucoup plus élevé, à 481,50 roupies, au Tamil Nadu qu'au Gujarat (273,10 roupies) - un chiffre qui est le plus bas de l'Inde, à l'exception du Madhya Pradesh. Ce schéma se répète largement pour les travailleurs agricoles, qui sont payés 470 roupies au Tamil Nadu, mais seulement 241,9 roupies au Gujarat - seul le Madhya Pradesh, là encore, fait moins bien, avec 229 roupies.

Ces données sont corroborées par les salaires journaliers versés aux ouvriers du bâtiment dans les zones rurales. En 2022-23, ce revenu s'élevait à plus de 500,90 roupies au Tamil Nadu, contre 323 roupies au Gujarat .

Ce contraste entre les deux Etats reflète les différents niveaux d'éducation. 

En termes de taux d'alphabétisation, le Tamil Nadu (85,5 %) ne fait pas beaucoup mieux que le Gujarat (84,6 %), mais, selon l'enquête All India Survey on Higher Education (AISHE, 2020-21), le taux brut de scolarisation (TBS) au Tamil Nadu est beaucoup plus élevé qu'au Gujarat, comme le montre le fait que le Tamil Nadu compte 13,4 % de diplômés, et le Gujarat seulement 8,9 %.   

Ces chiffres reflètent un taux d'abandon étonnamment élevé au Gujarat. Alors que le taux brut de scolarisation TBS était de 98,3 en 2021-22 pour les enfants du deuxième cycle de l'école élémentaire au Tamil Nadu et se maintenait à 81,5 à la fin de l'enseignement secondaire supérieur, au Gujarat, ces ratios  ont chuté de 91,1 à 48,2 (bien en dessous des moyennes nationales de 94,7 et 57,6).    

La langue d'enseignement joue également un rôle important. En 2017-18, la National Sample Survey a examiné la langue d'enseignement à l'école élémentaire dans son enquête par questionnaire auprès des ménages. 91% Sur le site Tamil Nadu, 91% des parents interrogés - un record - ont déclaré que leur(s) enfant(s) avait(en)t reçu un enseignement en anglais à l'école élémentaire, contre 27% au Gujarat.

La situation sanitaire peut être mesurée de différentes manières. Le taux de mortalité infantile du Tamil Nadu, 13/1000, est beaucoup plus bas que celui du Gujarat (23/1000). Il convient de noter que le Tamil Nadu a divisé son taux de mortalité infantile par 3,1 entre 2004 et 2020, contre 2,3 pour le Gujarat.

Le Gujarat et le Tamil Nadu ont le même taux de croissance mais la société du Tamil Nadu est moins inégalitaire  

Le Gujarat est clairement une réussite en termes de croissance, mais la richesse générée a été accaparée par une minorité, la pauvreté de masse restant prédominante, alors que la société du Tamil Nadu est moins inégalitaire et bénéficie d'un taux de croissance similaire. Ces trajectoires divergentes peuvent s'expliquer de différentes manières.   

Certes, le contexte sociétal et historique des deux États a son importance. Alors que le Gujarat a traditionnellement bénéficié du rôle clé joué par les castes marchandes dans cette partie de l'Inde tournée vers le commerce, le Tamil Nadu a capitalisé sur l'éthique égalitaire des architectes des mouvements dravidiens: les leaders locaux des basses castes se sont émancipés de l'élite brahmanique en faisant valoir qu'ils étaient les fils du sol, tandis que les castes supérieures étaient présentées comme des envahisseurs aryens. 

Les politiques jouent également un rôle majeur.:  Gujarat a investi dans les infrastructures, le Tamil Nadu a développé des politiques sociales.

La politique de santé publique en est un exemple. Le Gujarat, pourtant riche, est à la traîne du Tamil Nadu : ses dépenses de santé n'ont augmenté que de 10,5 % entre 2012-2013 et 2019-20, contre 20,5 % au Tamil Nadu, où ces dépenses sont supérieures de plus de 25 % à celles du Gujarat. En conséquence, en 2018, le nombre de lits d'hôpitaux publics par million d'habitants était supérieur à 1 000 au Tamil Nadu, tandis que le Gujarat se situait en dessous du Madhya Pradesh, toujours, avec 316 lits d'hôpitaux publics par million d'habitants.

Certaines des différences dans le domaine de l'éducation que nous avons mises en évidence ci-dessus reflètent également des politiques contrastées, dont le symbole est le " free midday meal ", qui encourage fortement les parents à envoyer leurs enfants à l'école. En 2017-18, le Tamil Nadu, État pionnier en la matière, servait un " free midday meal " dans 85,4 % des écoles secondaires. En revanche, au Gujarat, le "free midday meal" n'était servi que dans 11 % des écoles.   

Alors que le Tamil Nadu a investi dans les ressources humaines (éducation et santé notamment), le Gujarat a mis l'accent sur les infrastructures (énergie et transport). Cela explique que l'État dispose d'une capacité de production d'électricité de 45 913 mégawatts, contre 37 514 pour le Tamil Nadu (et seulement 7555 pour le Bihar). En conséquence, la fourniture d'électricité par habitant s'élève à 2 288,3 kilowattheures au Gujarat et à 1 588,7 au Tamil Nadu. En effet, le Gujarat s'est équipé de centrales thermiques, de panneaux solaires et d'éoliennes à tel point que sa production d'électricité a atteint 13 792 milliards de mégawatts crore nets en 2022-23, contre 11 472 au Tamil Nadu, et n'était donc derrière qu'un seul État, le Maharashtra. En termes de capacité de production d'électricité installée, le Gujarat est également en tête, avec 45 913 mégawatts, contre 37 514 au Tamil Nadu, ce qui en fait le numéro un de l'Inde.  En termes de réseau routier, d'ici 2022, le Gujarat disposera de 7 885 km de routes nationales et de 16 746 km de routes d'État, contre 6 858 et 11 169 au Tamil Nadu.

".. Faire du Gujarat la destination d'investissement la plus attrayante non seulement en Inde, mais aussi dans le monde... "

Parallèlement, sous la direction de Narendra Modi, le Gujarat a encouragé les mégaprojets. La loi sur les régions d'investissement spécial du Gujarat (Gujarat Special Investment Region Act) a été adoptée afin de "mettre en place un cadre juridique permettant le développement de régions d'investissement et de zones industrielles de grande envergure dans l'État". Son objectif ultime était de créer des "pôles mondiaux d'activité économique soutenus par des infrastructures de classe mondiale". La loi était le pilier de la politique industrielle de 2009, qui visait explicitement à "faire du Gujarat la destination d'investissement la plus attrayante non seulement en Inde, mais aussi dans le monde". Elle visait non seulement les "unités prestigieuses" (plus de 3 milliards de roupies, soit 37,5 millions de dollars), mais plus encore les "mégaprojets", qui représentaient plus de 10 milliards de roupies (125 millions de dollars) d'investissement dans le projet et l'emploi direct de seulement 2 000 personnes - soit un ratio de 500 000 roupies (6 250 dollars) par emploi, un signe clair d'intensité capitalistique, notent Indira Hirway, Neha Shah et Rajeev Sharma, dans leur ouvrage de 2014 Growth or Development : Which Way Is Gujarat Going ?. Pour attirer les grandes entreprises, l'accès au foncier était considéré comme un élément clé en 2009. La Gujarat Industrial Development Corporation (GIDC) a donc commencé à acquérir des terrains pour les vendre aux industriels, dans certains cas avec un bail de 99 ans, ou dans des zones économiques spéciales. 

Les grandes entreprises qui ont le plus bénéficié de cette politique comme Reliance, le groupe Adani, Tata, Essar, etc., ont développé des sites de production hautement capitalistes, y compris les plus grandes raffineries du pays, qui se trouvent au Gujarat. En revanche, le Tamil Nadu continue de promouvoir les PME, ce pour quoi le Gujarat était traditionnellement réputé jusqu'à la fin du XXe siècle. Selon la RBI, il compte 38 837 entreprises, soit 10 000 de plus que le Gujarat - 28 479 pour être précis - pour une population et un PIB similaires.

Face au Gujarat, royaume des grandes entreprises, le Tamil Nadu est dominé par les PME 

Bien que le Gujarat compte près de 25 % d'usines en moins que le Tamil Nadu, sa production industrielle représente 18 % du total indien, alors que le Tamil Nadu n'en représente que 10 %. Ces chiffres reflètent une structure économique très différente. Alors que le tissu industriel du Tamil Nadu reste dominé par des PME (parfois de taille considérable), le Gujarat est le royaume des grandes entreprises à forte intensité capitalistique, spécialisées dans les secteurs de l'énergie et de la pétrochimie. En 2015-16, le Tamil Nadu comptait 4,95 millions de PME, contre 3,32 millions au Gujarat. Même ces PME avaient une forte intensité capitalistique : en 2006-2007, elles avaient déjà investi 1746,73 milliards de roupies, contre 815,64 milliards de roupies pour celles du Tamil Nadu (et seulement 88,23 milliards de roupies pour celles du Bihar). En revanche, les PME du Tamil Nadu sont beaucoup plus "intensives en  main-d'œuvre" : en 2015-16, elles employaient 9,67 millions de personnes, contre seulement 6,12 millions au Gujarat (et un peu plus de 5,31 millions au Bihar). Le capital fixe investi au Gujarat était deux fois plus élevé qu'au Tamil Nadu en 2011-12 selon les chiffres ci-dessus. L'intensité capitalistique de la base de production du Gujarat est telle que l'État ne comptait que 1 589 730 ouvriers d'usine en 2019-20, contre 2 209 217 au Tamil Nadu (et seulement 108 416 au Bihar).  

La capacité du Gujarat à attirer des investissements à grande échelle a été renforcée par des politiques favorables du gouvernement de l'Union et des initiatives ciblées telles que GIFT City, qui font de l'État une plaque tournante pour les activités financières et industrielles de grande valeur. Ces efforts concertés comprennent souvent des incitations fiscales, des subventions aux infrastructures et des avantages réglementaires qui renforcent l'attrait du Gujarat pour les grands capitaux, consolidant ainsi sa position dominante dans l'industrie. Toutefois, ce traitement préférentiel a suscité des critiques et des frictions accrues entre le gouvernement de l'Union et les États du sud, notamment le Tamil Nadu.

Le Tamil Nadu et le Gujarat ne divergent pas seulement du point de vue de leurs trajectoires industrielles, mais leurs positions dans le secteur des services ne sont pas non plus comparables. 

Le Gujarat a maintenu une contribution relativement faible du secteur des services dans son PIB, oscillant constamment autour de 30-33 %. Néanmoins, la valeur ajoutée brute du secteur des services au Gujarat est passée de 2 092,14 milliards de roupies en 2011-2012 à 4509,03 milliards de roupies en 2022-23, ce qui témoigne d'une croissance robuste. Les services financiers ont connu la croissance la plus spectaculaire au Gujarat, en particulier après la création de la Gujarat International Finance Tec-City en 2015. En 2020, le centre de services financiers internationaux de GIFT City a obtenu la 10e place dans l'indice des   centres financiers mondiaux. L'essor de GIFT City est en grande partie dû au transfert de certaines activités financières qui étaient jusqu'à présent basées à Mumbai. Alors qu'en 2011-12, le secteur des services financiers du Gujarat représentait 72 % des revenus du secteur des services, cette part est passée à 87 % en 2022-23.   

L'investissement constant de l'État du Tamil Nadu dans l'éducation et les ressources humaines ont joué un rôle clé dans la promotion de cette croissance,

En revanche, la valeur ajoutée brute du secteur des services au Tamil Nadu est passée de 3612,27 milliards de roupies en 2011-2012 à 7447,96 milliards de roupies en 2023-2024, soit plus qu'un doublement sur la période. L'investissement constant de l'État dans l'éducation et les ressources humaines ont joué un rôle clé dans la promotion de cette croissance, mais dans une direction différente de celle suivie par le Gujarat. La stabilité de la part du secteur des services au Tamil Nadu, malgré une croissance globale rapide du PIB, témoigne d'un modèle économique durable et diversifié qui réduit la dépendance à l'égard d'un seul secteur.

Si le Gujarat progresse dans le domaine des services financiers, il reste faible dans le secteur des technologies de l'information, en grande partie parce qu'il manque de main-d'œuvre qualifiée en raison de l'absence d'un véritable système universitaire et d'une maîtrise généralisée de l'anglais. En revanche, le Tamil Nadu met en œuvre une politique informatique très volontariste sur la base d'un écosystème complet : l'État a non seulement développé des centres de formation très sophistiqués, mais aussi des parcs informatiques. Le TIDEL Park, inauguré en 2000 à Chennai, est le plus grand parc informatique d'Asie. Il explique que la ville est le troisième exportateur de logiciels en Inde, après Bangalore et Hyderabad. Environ 800 000 personnes travaillent dans le secteur des technologies de l'information au Tamil Nadu, sans parler des emplois indirects créés par le secteur formel des technologies de l'information. Il est intéressant de noter que même Gautam Adani, l'oligarque gujarati en chef de l'Inde de Modi, investit massivement dans le secteur informatique du Tamil Nadu et que l'État est en train de devenir une plaque tournante de l'intelligence artificielle.

Si le Gujarat et le Tamil Nadu sont également riches, la répartition des richesses est moins inégalitaire dans le second que dans le premier et si l'industrie a prospéré dans les deux États, elle est plus intensive en  main-d'œuvre dans le Tamil Nadu, où le secteur des services se développe également plus rapidement. Les trajectoires divergentes des deux États reflètent non seulement des approches sociétales et politiques différentes, mais aussi des politiques contrastées. La question de savoir si le Gujarat peut encore apparaître comme le meilleur modèle pour l'Inde est particulièrement discutable lorsque le Tamil Nadu offre une voie alternative...  

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Cette tribune résume l'argumentation de l'auteur, avec l'aide de Vignesh Rajahmani et Neal Bharadwaj dans une note détaillée publiée par l'Institut Montaigne.

Christophe Jaffrelot est directeur de recherche au CERI-Sciences Po/CNRS, professeur de politique et de sociologie au King's College de Londres et Non-Resident Fellow au Carnegie Endowment for International Peace. Il a publié notamment Modi's India : Hindu Nationalism and the Rise of Ethnic Democracy, Princeton University Press, 2021, et Gujarat under Modi : Laboratory of Today's India, Hurst, 2024, tous deux publiés en Inde par Westland.